随着经济的发展，法制的健全，运用法律手段解决纠纷的增多，使生效的法律文书得以实现的执行工作，变得日益重要，而随之产生的“执行难”现象也愈来愈受社会广泛关注。造成执行难的原因有多种多样，如相关执行体制的制约，审执分立机制不完善，异地执行难，立法滞后、缺陷等。因此，逐步建立“综合治理”的执行体制解决执行难的问题，加强内部制约机制，克服地方保护主义，强化新闻舆论监督，采用申请执行人举报制度，制定强制执行法等应刻不容缓，以期从根本上攻克“执行难”。
一、造成执行难的种种原因
“执行难”是指人民法院的生效法律文书不能实现，债权人的权益得不到保障的情况。
“执行难”一直都是困扰人民法院工作的瓶颈，特别是在社会主义市场高速发展的今天，“执行难”已成为法院工作最强烈的突出问题，它不仅损害了当事人的合法权益，破坏社会主义法律制度的尊严，而且影响着社会稳定和经济建设的发展，之所以形成“执行难”有法院内部的原因，也有外部执法环境等原因，还有执法立法滞后的原因，地方保护主义原因，相关执行体制的制约，是多种因素综合制约和影响的结果。
（一）相关执行体制的制约。（1）审执分立机制还不完善，“执行乱”仍不同程度地存在着。表现在：1、某些审判人员审执不分，审结的案件不及时移送执行，也不告知当事人在一定期限内有申请执行的权利，致使大量有条件执行的案件错过了执行良机，形成“悬案”、“难案”。2、将审执分立错误的理解为审执绝对分离，只强调分立而不注意配合，致使审判与执行脱节。有审判人员就案办案，只管审不管执，审结案件后，移送执行庭了事，致使在审判环节上本应该取得诉讼保全措施的未能及时采取，以致错失良机。3、立案不兼顾。立案庭审查执行案件成为摆放，只是机械地将执行案件登记、编排案号，不审查申请执行是否提供了能证明被执行人有无执行能力的材料及其他有关影响执行的情形。（2）未建立和造就一支素质高、业务过硬、适合执行工作特点的强大的执行队伍。（3）生效的法律文书不具有当事人的申请执行权及申请执行期限的内容，致使审判与执行的衔接不明确。目前由于法院生效的法律文书均未有“生效后在规定的期限内有申请执行的权利的裁判事项，致使法律知识缺乏的当事人不知申请执行，错过时机，形成难执行的案件。（4）执行工作的物质装备建设跟不上时代要求，使执行队伍走不动，拉不出，导致申请执行人的合法权益得不到切实保护。（5）法院在执行工作中唱独角戏是法院执行体制突出的弊端，是造成“执行难”的一个重要原因。
（二）地方保护主义对执行的阻碍。地方财政与地方经济发展之间的密切联系以及地方本位观念的潜在作用是地方保护主义长期存在的根本原因，是严肃执法、公正执法的大敌，是影响国家法制运行的主要障碍，地方保护主义对执法环境的影响可分为内外两种：一是地方政府的保护主义，地方保护主义的堡垒难攻破。本位主义是产生地方保护主义的思想根源，地方保护主义是执行工作的大敌。1、地方权利保护，权利保护对执行的干扰特别严重和显著，覆盖面甚广，几乎渗透于每一执行案件乃至具体的执行步骤。这种保护主义存在来源于行政机关。少数负责干部，在一定行政区划内形成了一道法不能及、法不可及、法及无为的“堡垒”。少数地方“名正言顺”地出台与法律对抗的“地区政策”、“县规乡约”、“内部规定”等；少数党政负责人直接出面干扰执行，只讲“看法”，不讲“国法”，许多被执行人往往把带有“铜臭”的权利作为抗拒执行的挡箭牌。2、地方行业（部门）保护。这种保护主义在执行中表现出三个特点：一是直接性。某行业或某部门的主要领导直接阻挠执行；二是暴力性。被执行人往往组织单位职工和其他人员围攻，殴打执行人员；三是组织性。行业保护都带有一定的组织性、目的性，一些暴力抗法事件往往有人组织指挥，一些厂矿、公司或者主管部门刁难法院执行，怂恿职工闹事，使执行工作很难开展。3、地方执法保护。这是地方保护主义的一种新形式，是导致执法腐败的主要原因之一，其来源于司法行政和行政执法机关，其危害比前两种地方保护主义更甚，具有很大的隐蔽性和欺骗性。少数司法、行政执法因利益驱动，穿上“合法”的外衣，对被执行人托“执法”之名，行“保护”之实，致使法院执行措施难以实施。地方执法保护主义表现为三个对抗：一是用“法律”对抗执行。执行中常见一些保安、行政执法人员歪曲法律释义，将彼法律强拉硬扯，生拉硬套案件事实上，对法院的裁判、执行文书肆意批评、指责、找岔发难，使案件不能执行；二是用“土政策”对抗执行。一些公司、酒店娱乐场所的保安人员、乡镇和各级行业部门的司法行政人员，根本不讲法律只讲内部规定，甚至漠视法律；三是用领导“旨意”对抗执行，在有些地方，权大于法，言大于法的现象突出，行政干预执行，法律很难适用，协助执行单位配合法院难。按照《民诉法》规定，对人民法院裁判文书负有协助执行义务的单位和部门，应当按照法院执行文书，不折不扣地落实人民法院对被执行人采取的查封、冻结、划拨存款、扣留、提取收入；查封、扣押、冻结、拍卖、变卖财产；搜查隐匿的财产等具体执行措施。可上述执行措施以及案件审理中相应的采取的财产保全措施很难在协助执行单位落实。首先，银行、信用社和其他有储蓄业务的单位，被执行人所在单位办理财产权证照过户转移手续的单位，财产隐匿地等协助单位，对法院的裁判、执行文书一般是拒绝执行。拒绝协助主要存在于办理权利证照过户手续的部门，协助办理有关手续，费用也高的惊人。其次是拖延执行。一些登记、主管机关，以“不买帐”的态度对待法院执行文书，本来可以短期办理的手续，长期搁置不办，或者用“有无所谓有，无所谓无”的态度。再就是推诿协助，一些负有协助义务的几个部门或者单位对协助执行事项互相“踢皮球”各自推脱义务，开脱责任。四是规避协助。有些部门以“手续不全”、有的设立“空头帐户”应对执行。（2）法院内部地方保护主义也是危害执行的一个重要因素，它是指一个地方的人民法院为了地方的局部利益，而违背法律规定对某些被执行对象给予保护的一种倾向，表现在：（一）疏于执行。打“官司”的落实点是执行，而地方保护主义为顾及本地当事人的利益，不让“肥水流往外人田”，千方百计地打“持久战”¬——拖，拖得外地当事人来回奔波，徒劳往返，花了差旅费、代理费、代垫诉讼费和执行费，得到一纸空文，也只能一声长叹。于是，对法律失去了信心，对法院失去信任，严重损害了法院在人民群众心目中的形象，有的法院对外地法院要求协助执行的案件，借故推诿；干警在外执行受到冷遇。回到单位后，以同样的对抗手段，拒不协助外地法院执行，形成恶性循环；有的甚至为本地当事人通风报信或者电话通知银行转移被执行人的存款，为被执行人逃避执行出主意、想办法，还有的法院向本地区各专业银行发出通知，凡外地法院来查询、冻结、扣划存款，必须得经当地法院执行庭签具体意见或者派人协助方可以办理。由于执行中的地方保护主义很严重，有很多须移送外地法院执行的案件，当事人宁愿多花差旅费也要求本地法院执行。法院内部的地方保护主义与其他部门的地方保护主义相比，其社会危害性和影响更大，它严重的损害了人民法院的形象和声誉；严重损害了社会主义法制和法律的尊严；少数人看见法律不能解决问题，执行得不到实现，便孤注一掷，不惜重金去聘请“黑道上”的人拿凶器去要债，造成了严重后果，有的采取非法扣押人质、车辆等手段逼债，给社会造成了不安定的因素，严重的影响了法院与法院之间的协作执行关系，还滋生了法院内部的腐败现象，因此如果不迅速纠正，任其滋生、蔓延下去，后果将不堪设想。
（三）执行立法的缺陷。1、目前我国的执行立法条款过少。法院组织法对执行机构问题没有涉及，民事诉讼法规定了基层人民法院，中级人民法院可以依需要设立机构，虽然最高人民法院《基本规定》第1条规定“人民法院根据需要，依照有关法律规定，设立执行机构，专门负责执行工作。”但由于规定过于原则，实际操作性还有待加强，且现行执行机构的设置已难以从程序上保证执行公正。有的地方，审判机构与执行机构的权责划分不明，审判机构仍负责执行，尤其在基层法院的派出所法庭，自审自执情况普遍，有的地方执行机构权力高度集中，缺乏透明度；有的地方法院内部与上下级法院执行机构之间缺乏必要的行之有效的监督机制。（2）地方保护主义的执法立法缺乏，没有具体的法律条文引用，地方保护主义是当前执行工作的“拦路虎”，立法的滞后与缺陷，会使针对地方保护主义的执行工作受到阻碍。（3）重审轻执现象依然存在，重审轻执的思想倾向仍然存在。表现为：1、审判力量不断加强，审结案件增多，执行案件也日趋增多，执行力量却相对比较薄弱，致使执行难问题更加突出。2、法院对审判工作建章立制多，而对执行工作建章立制少，没有把执行工作规范化、制度化。这恰恰是与当前法院执行工作立法滞后极不适应。（4）异地执行难、委托执行难，缺乏相应的法律法规的规定。应该制定关于委托执行、异地执行的取消，或者通过确立以财产所在地（行为所在地）管辖为原则的办法，完全废弃委托执行和异地执行，从根本上解决问题。债务人财产情况的复杂性决定了委托执行仍必要存在，但应加强监督，上级法院应协调好委托法院和受托法院之间的关系。也有人提出，异地执行还应保留，因为没有异地执行，债务人财产在外地的，仅靠委托执行债权实现的可能性极小，需要法律规范的出台来解决执行难的问题。我国民事诉讼法虽规定了执行异议、执行和解、执行担保、协助执行、委托执行、执行承担、执行中止、执行终结、执行回转等执行制度，但有些制度不够完善，如对委托执行、协助执行等规定过于简单，不能很好地克服执行中存在的地方保护主义和本位主义。
二、解决执行难的对策和建议
（一）针对执行体制不完善的对策与建议
1、建议法院立案庭必须真正起到立案审查的作用，即对有证据证明符合立案执行条件的案件立即交付执行庭执行；对缺少证据或没有证据，但认为能由当事人补充的，告知当事人补充，待补充完毕立即交付执行；对没有证据证明，当事人又确实提供不出证据能证明被执行人有执行能力的案件，告知当事人撤回申请。为完善审执分立机制，防止“执行乱”，人民法院在各审判业务庭确定一名审判员为执行联络员，具体负责本庭的有执行内容的案件的处理，及时移送或者及时通知当事人在法定期限内向法院申请执行。执行庭要经常组织这些执行联络员召开“碰头会”，掌握有执行内容的案件的审理动态，变被动为主动，使执行庭的工作与审判业务庭的工作互相配合，相互促进。
2、法院执行工作是一项政策性、法律性、艺术性和社会性很强的工作，是一本难念的“经”。要切实解决“执行体制”的问题，必须多办执行工作培训班，多召开执行工作研讨会，加强对执行人员的业务培训和职业道德教育，提高执行人员的水平。
3、建议法院对有执行内容的案件在裁判文书中注明当事人有申请执行的权利及申请执行的期限。
4、要加强执行工作队伍的物质装备，保证通讯、交通、戒俱等基础设施。
5、要壮大执行力量，建议法院在社会上聘请特邀执行员，建设执行网点，建立执行工作联动机制，形成全社会的执行网络，借助社会力量搞好执行工作，逐步建立“综合治理”的执行体制，解决执行难的问题。
（二）针对地方保护主义的对策与建议
1、对法院外部地方保护主义，建议采取以下措施：（1）必须采取刑罚制裁措施，保障执行，坚决维护法院生效判决文书的权威。对拒不执行人民法院生效判决、裁定的行为，符合刑法处罚法定条件的，必须依法定罪量刑。人民法院要大胆行使法定职权，把法定的执行措施、妨害民事诉讼的强制措施与刑法的惩罚机制紧密地结合起来，三管齐下，加大执行力度，对妨害执行的，不管是谁，该罚款的罚款，该拘留的拘留，当判刑的判刑，增强法律的震慑力。必须冲破权利对执行工作的束缚和羁绊。一方面，法院要注意争取党委、人大、政府的重视和支持；另一方面，当地党政机关、党政领导要有坚决治理地方保护主义的思想，以统一的社会主义市场观念、全局观念、法制统一的观念来认识和对待法院的执行工作。对于在法院执行中有关领导部门和领导表现出来的与法律相违背的言论和行为，要依照有关法律规定严肃公开处理，以营造良好的执行环境。（2）必须强化新闻舆论监督。对一些重大案件的执行，必要时可以邀请有关新闻单位参加，进行“新闻跟踪执行”。这样，既可以促进人民法院严肃执法，又可以让那些搞地方保护主义者和被执行人拒不执行法院生效判决、裁定的违法行为及时曝光，使被执行人诚信度降低，从而造成其社会地位降低，促其自动履行，同时，动员全社会关心、理解、支持人民法院的执行工作。
2、针对人民法院内部地方保护主义应采取政治的、经济的、法律的、行政的多种手段治理。（1）加强政治思想教育，教育每一个干警严肃执法和廉政执法，充分认识法院内部地方保护主义的危害性，真正树立执法必严、法律面前人人平等的原则。（2）加强内部制约机制，克服地方保护主义。制订《执行工作廉政制度》来规范干警的执法行为。发挥法院政工、纪检、督查等部门的检查监督作用，使各项制度落到实处，发现有搞地方保护主义行为的，立即查处，绝不姑息手软。其次上级人民法院应该加强对下级人民法院的指示、监督，对有地方保护主义行为的，应当直接查处，并且抓出一批典型，严肃处理。（3）加强各方有效监督，使地方保护主义无容身之处，除内部监督外，各级党委、人大、检察及社会各界也要加强对法院正确实施执行权进行有效监督，防止地方保护主义者滥用法律危害执行，还可以利用新闻舆论工具对地方保护主义的典型案例进行公开报道，逐步在法院形成一种良好的执法风气和执法环境，保障执行的顺利进行。（三）针对执行立法缺陷的对策与建议 1、加强对执行体制的立法，科学的机构设置是治理执行乱、解决执行难的组织保证，因此，改革执行工作管理体制已刻不容缓，笔者建议在法院组织法中加以明确规定，主要是做到二点：一是全国各级法院的执行工作要做到统一管理、统一部署、统一调度、统一指挥，从而形成执行工作一盘棋；二是执行中的裁判权与执行实施权要严格分离，现行执行运作机制中一个案件承办人受理后，即由其负责到底，从执行措施的决定到实施，从执行财产的调查到处分与分配，从对被执行人财产的执行到对其债权的执行，从被执行人的变更追加到对案外人异议的审查处理，均由执行人员个人决定，执行人员手中权力过大。“一种权力，只有它是有限的，它才是有效的。”因此，要做到科学界定执行人员之间的分权与制约。 2、规范执行流程。建立审判委员会多讨论，研究执行案件，改变那种将讨论、研究案件的重点放在审理案件上的做法。通过讨论，研究总结经验教训，制定一套切实可行的执行工作操作规程，以弥补当前的立法缺陷。
3、加强对地方保护主义的立法。一方面建议全国人大在立法时对地方保护主义行为的制裁作出具体而明确的规定，鉴于执行阶段较为突出，可以指定相关的立法规范其行为，规定对有义务协助执行而拒不执行的单位和个人分别视不同情况作出具体的处罚措施，操作性要强，最高人民法院对不协助外地法院的行为也要作出具体的处罚措施。并规定，司法协助问题归口于法院内部的某一个单位办理，列入该单位的年度目标管理考核内容，做到职责分明。
4、加强对被执行人行踪和财产的监控，目前采用申请执行人举报制度（简称执行举报）和被执行人申报制度（简称执行申报），对克服执行难问题起到了良好的作用。这两个制度的内容都是向法院报告被执行人的行踪和被执行人的财产情况，目的有两个，一是加重申请执行人的责任，加强对被执行人的约束；二是便于法院掌握被执行人的行踪和被执行财产的全面情况，从而克服执行工作的盲目性。执行举报和执行申报制度的采用是直接针对性的，因为在执行程序中常常遇到被执行人为躲债而逃匿，或者隐藏、转移财产的现象，使执行工作无法开展下去，从部分法院实施这两个制度效果看，至少有三个好处：第一，改变了法院盲目寻找被执行人的下落、盲目查找被执行人的财产的被动地位，变被动为主动，提高执行效率；第二，增强了双方的责任感，有利于避免被执行人的“软抗拒”、不执行的弊端；第三，可推动法院执行工作走上规范化道路。
5、要制定强制执行法。治理执行乱，解决执行难，必须制定独立的强制执行法。依法治国已写进宪法，是一种治国方略，而法院执行是依法治国不可缺少的部分。近年来，理论界和实务界的一些同志为解决“执行难”、“执行乱”，在制定和完善强制执行法方面进行有益的探索。国际上，许多国家和地区也有单独的强制执行法。因此，制定强制执行法的条件已经成熟，对于实践证明切实可行的一些具体做法和措施，如审执分离、申请执行人举报、被执行人举报均应由法律明确加以规定。对于民诉法有规定但不够完善的制度和措施，如委托执行、协助执行、参与分配等要在新的法律中加以完善。对于在实践中未实行，但有理论根据且为实践所需的一些制度和措施，如增加必要的执行措施，强化执行法律责任，建立执行保障等，也应以法律的形式加以规定。当前执行工作已经成为法院各项工作的重中之重。解决“执行难”的问题已进入攻坚的重要时刻，如果没有执行立法的日益完善，如果没有全社会的动员和各方面的支持，没有一个良好的执行环境，那法院执行工作的双脚就要永远站立在“执行难”的阴影中。